El Modelo de Equidad Territorial
BAJO EDICION TODAVIA
La desigualdad, la razón de ser de muchas políticas
Algunas cifras acerca de la desigualdad en Latinoamérica fueron reveladas en una serie de estudios realizados por académicos de varias universidades en conjunto con el Banco Interamericano de Desarrollo . Específicamente, muestran que el 10% más rico de América Latina y el Caribe tiene en promedio ingresos 12 veces mayores que el 10% más pobre, mientras que para los países de la OCDE esta relación es de 4 veces. Esos estudios también revelan que, al interior de América Latina, la desigualdad no es homogénea: hay países con una desigualdad de ingresos muy alta, pero otros con brechas similares a las de Estados Unidos. Los estudios resaltan que, si bien se han hecho esfuerzos por reducir las brechas de ingreso, desde el 2014 este intento por reducir se estancó.
En el Ecuador, la historia no es diferente. La Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) del INEC para junio 2024 revela que el 25.5% de la población es pobre, medida por el nivel de ingresos, es decir, vive con menos de USD 91.55 al mes. Por su parte, la desigualdad, medida por el Índice de Gini, muestra que para las áreas urbanas dicha medida fue de 0.425, y para el sector rural, 0.481 . Con datos a diciembre 2022, la desigualdad entre provincias es igualmente crítica. Para las provincias del Oriente, en promedio, el coeficiente fue de 0.548, mientras que para las provincias de la costa fue de 0.425.
Diversas instituciones se han creado en el Ecuador con el fin de reducir las brechas de ingresos y desigualdad existente entre el sector urbano y rural, e incluso entre provincias. Por ejemplo, el Ministerio de Inclusión Económica y Social realiza transferencias monetarias a las personas que son categorizadas como pobres o en extrema pobreza . Por su parte, con el fin de acelerar los procesos de descentralización y con la expedición del COOTAD, el Gobierno central conformó el Modelo de Equidad Territorial (MET) -implementado desde el 2011-, que es el mecanismo que han utilizado los gobiernos para transferir y distribuir recursos monetarios hacia los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) en el Ecuador.
En este artículo se describe el Modelo de Equidad Territorial (MET), presentando los aspectos técnicos y legales de su cálculo, y haciendo énfasis en los mecanismos que esta emplea para reducir la desigualdad entre los GAD. Además, se presentan algunas regularidades observadas en los datos.
Entendiendo el MET
El MET tiene como objetivo garantizar que los ingresos del Estado, que se transfieren hacia los GAD, se distribuyan de manera justa entre las prefecturas, municipios y juntas parroquiales. Con ello, se espera una provisión equitativa de bienes y servicios públicos, y así alcanzar la equidad territorial . Pero, ¿de dónde provienen los recursos que se asignan?, ¿cómo se los distribuye?, ¿existen criterios sobre los cuales se realiza la asignación?, y ¿cómo pueden utilizar esos recursos los GAD?
La Constitución de la República del Ecuador en sus artículos 270-272, indica que los GAD recibirán al menos el 15% de los ingresos permanentes (ingresos tributarios) y al menos 5% de los ingresos no permanentes (rentas petroleras, básicamente). Con base en esto, el COOTAD especifica que el porcentaje exacto es 21% de los ingresos permanentes y 10% de los no permanentes. Dicho monto se distribuye: 27% para los GAD provinciales, 67% para los GAD municipales y distritos metropolitanos, y 6% para los GAD parroquiales rurales.
¿Cómo se distribuye ese 67% entre los GAD municipales? La distribución de los recursos se hace con base en el MET; sin embargo, hay un paso previo. El monto total para los GAD (21% de ingresos permanentes y 10% de no permanentes) se divide en dos tramos. El tramo A corresponde al monto que fue asignado a los GAD en el año 2010, y el tramo B es el excedente del 21% de ingresos permanentes y el 10% de ingresos no permanentes, luego de restar el tramo A. Como ilustración, para el 2024 se tenía presupuestado transferir USD 2998 millones, de los cuales 2136 millones corresponden al monto que recibieron los GAD en el 2010 (el tramo A); la diferencia, USD 863 millones, es el tramo B, el cual se distribuye entre los GAD aplicando el MET. De esta manera, se asegura que los GAD nunca reciban un monto inferior al recibido en el 2010.
Los criterios para repartir el monto B
El MET toma en cuenta siete criterios para distribuir el tramo B entre los GAD. Estos criterios son (Senplades, 2014):
- Tamaño de la población. Este criterio se basa en la cantidad de habitantes que residen en el territorio de cada GAD. A mayor población, mayor será la asignación de recursos.
- Densidad poblacional. Se refiere a la relación entre la población y el área geográfica del territorio. Los GAD con baja densidad poblacional reciben más recursos per cápita, ya que prestar servicios en áreas con baja densidad es más costoso que en zonas más densamente pobladas.
- Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Este criterio mide el porcentaje de la población que no tiene acceso a servicios básicos como agua potable, saneamiento, vivienda adecuada, y educación. Los GAD con mayores tasas de NBI reciben más recursos, ya que tienen una mayor necesidad de inversión social.
- Mejoras en los niveles de vida. Este criterio mide la reducción porcentual de las NBI de los últimos tres años previos al año de asignación. Los GAD que logran reducir la pobreza por NBI reciben mayores recursos, incentivando la mejora continua; caso contrario reciben menos recursos.
- Esfuerzo fiscal. Mide el esfuerzo que realizan los GAD para incrementar la recaudación de sus impuestos locales, en relación con el potencial de recaudación. Mientras mayor es la ratio, mayor será el esfuerzo fiscal que realizan los GAD y por ende mayor será la asignación que reciban por este criterio. Esto incentiva la gestión eficiente de los recursos locales .
- Esfuerzo administrativo. Este criterio evalúa la eficiencia en la gestión administrativa del GAD. El 50% de los recursos asignados a este criterio se reparten de manera igualitaria entre los GAD, y la otra mitad se distribuye tomando en cuenta su capacidad para manejar el gasto corriente en relación con sus ingresos totales.
- Cumplimiento de metas. Este criterio mide el grado de cumplimiento de los objetivos y metas establecidos en los planes de desarrollo local y en el Plan Nacional de Desarrollo. Los GAD que alcanzan sus metas reciben más recursos, incentivando la planificación y ejecución efectiva.
En principio, estos siete criterios permiten que la distribución de los fondos se ajuste a las realidades sociales, económicas y territoriales de cada GAD, promoviendo una gestión eficiente y equitativa. Cada criterio tiene un peso específico en la fórmula final de asignación, cuyas particularidades técnicas se detallan a continuación.
Cálculo del MET
El Cuadro 1 presenta los pesos asignados a cada criterio y nivel de gobierno. Las primeras tres filas muestran los pesos correspondientes según la Resolución No. 003-CNC-2019. En 2024, el total transferido, combinando los montos A y B, alcanzó los USD 2.998 millones, de los cuales 862 millones correspondieron al monto B. La última columna de la tabla detalla la distribución del monto B por nivel de gobierno. Por ejemplo, para los municipios, USD 544,32 millones representan el 67% del total. La última fila ilustra la asignación del tramo B por criterio en los GAD municipales.
| Criterios | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| NIVEL DE GAD | Población | Densidad Poblacional | NBI | Mejora Niveles de Vida | Esfuerzo fiscal | Esfuerzo Administrativo | Cumplimiento de Metas | Monto para cada nivel de GAD |
| Provincial | 10 | 14 | 25 | 25 | 10 | 6 | 10 | 248.09 |
| Municipal | 10 | 13 | 26 | 25 | 10 | 6 | 10 | 544.32 |
| Parroquial | 15 | 15 | 30 | 25 | 0 | 5 | 10 | 69.35 |
| Monto B por criterio para Municipios | 54.49 | 70.84 | 141.68 | 136.23 | 54.49 | 32.7 | 54.49 | 544.32 |
¿Cómo se distribuyen estos USD 544,32 millones entre todos los municipios? Cada GAD municipal recibe un monto a partir de la siguiente fórmula,
$$ R_i=\sum_{j=1}^7 M_j\left(\frac{z_i^j P_i}{\sum_{i=1}^n z_i^j P_i}\right) $$Donde $R_i$ es monto en USD que recibe el GAD i, P_i es la población ponderada para el GAD i, z_i^j es el valor adimensional asociado al GAD i y al criterio j. M_j es el monto total para repartir bajo el criterio j (por ejemplo, si el criterio es NBI, M_j = 141.68). La expresión entre paréntesis representa la proporción de M_j asignada al GAD i de acuerdo criterio j.
Para el cálculo de la población ponderada se da mayor peso a la población rural, aumentando su valor en un 120% como medida de igualdad. Los cantones fronterizos reciben un 150% de ponderación . Las asignaciones para Galápagos tendrán un ajuste adicional basado en el índice de precios al consumidor, en comparación con el Ecuador continental . Los valores z_i^j se obtienen para cada criterio y son valores que permiten la asignación de recursos per cápita. A continuación, se detalla los cálculos.
Criterio: Tamaño de la población. Para este criterio, z_i^ =1, lo cual significa que la asignación por este criterio es igualitaria y directamente proporcional a la población total del GAD.
Criterio: Densidad Poblacional Para este criterio, los GAD con menor densidad poblacional reciben una mayor proporción de recursos, ya que la prestación de servicios en áreas dispersas es más costosa. La fórmula es:
$$ z_i=1+C \log \left(\frac{\text { Maxima densidad }}{\text { Densidad }_i}\right) $$Donde C es una constante que depende del nivel de gobierno (C=2 para GAD provinciales, y C=1 para GAD municipales y parroquiales). Maxima densidad se refiere a la mayor densidad entre los GAD municipales, por ejemplo. Densidad_i es la densidad poblacional del GAD i definido como la ratio entre población y la superficie territorial del GAD.
Criterio: Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) Este criterio asigna más recursos a los GAD con mayores niveles de pobreza. La fórmula para calcular este criterio es:
$$ z_i=\max \left(0.1^2, N B I^2\right) $$